Les effets cumulés de la crise de la COVID-19 (maladie du coronavirus 2019), les menaces sécuritaires et la guerre russo-ukrainienne exacerbent le caractère incertain du contexte dans lequel les décisions politiques et managériales sont prises en Afrique. Face à ces incertitudes, l’accent est de plus en plus mis sur la nécessité d’utiliser les données probantes dans la prise de décision, en vue de faire les meilleurs choix, limiter les erreurs et accroître les chances d’obtenir les résultats de développement. Ces crises émergent au moment où les pays ont amorcé la dernière décennie des ODD, avec la nécessité de disposer de preuves sur les résultats obtenus et de réajuster les priorités et moyens de mise en œuvre.

Dans ce contexte, les fonctions de suivi et d’évaluation sont perçues comme un corpus d’outils de gestion essentiels (Hardlife & Zhou 2013; Kusek & Rist 2004). En d’autres termes, elles occupent une place centrale dans le paradigme du développement, sous le prétexte qu’elles permettent de fournir des preuves de la performance des interventions (Hardlife & Zhou 2013; Johnson et al. 2009; Warinda 2019) sous l’effet conjugué des pressions internes (Kusek & Rist 2004; Warinda 2019), et externes (Kusek, Rist & White 2005; Porter & Goldman 2013).

Bien que ces besoins de données soient largement évoqués dans le champ lexical du développement, ils ne se matérialisent pas nécessairement en des demandes explicites de données probantes de la part des décideurs et acteurs de mise en œuvre des interventions. De la même manière, dans les cas où ces demandes sont formulées, les capacités à les produire restent insuffisantes (Bhattacherjee 2011; Goldman & Pabari 2021; Warinda 2019). C’est ainsi que, du point de vue de l’offre aussi bien que de la demande, se manifeste un réel besoin de renforcer les capacités des systèmes, des organisations et des individus pour les rendre capables de commanditer, de mettre en œuvre et d’utiliser les évaluations. Si la demande est forte et maintenue, l’offre va s’améliorer, en partie parce que cela va réveiller les capacités latentes (ou dormantes). Le renforcement des systèmes de suivi et d’évaluation (S&E) dans les pays est, de ce point de vue, une nécessité de premier plan pour produire les données probantes de qualité et faciliter leur utilisation dans la prise de décision face aux défis actuels. C’est dans cette dynamique que l’on peut situer les efforts en cours, pour développer les capacités, par des initiatives locales et internationales (CLEAR Centers, Global Evaluation Initiative, IPDET, VOPE, RFE, AfrEA, PIFED, etc.).

En revanche, lorsque l’on cherche à déployer ces initiatives de renforcement des capacités, les acteurs sont souvent confrontés à la question essentielle de savoir où en sont le suivi et l’évaluation dans un pays donné. Ce besoin d’information sur l’état des fonctions de suivi et d’évaluation dans les pays est aussi ressenti à des fins de benchmarking, d’apprentissage par les pairs ou tout simplement par simple curiosité. Le diagnostic qui permet de révéler cet état est largement considéré comme un préalable aux actions de renforcement des capacités proprement dites. Un nombre croissant d’outils est en train d’être développé pour faire cet état. C’est le cas des outils développés par les Centres CLEAR ou d’autres acteurs tel que Monitoring and Evaluation Systems Analysis (MESA), l’Indice de Capacité Nationale en Évaluation (INCE) et le Country-level Assessment Tool (CAT). On peut également citer les méthodologies utilisées par l’UNICEF et le PNUD dans le cadre de diagnostics des capacités nationales des pays (PNUD 2021).

L’utilisation progressive de ces outils permet d’avoir des informations croissantes sur la situation de certains pays. Mais le manque de connaissance reste encore très important. De surcroit, on peine encore à avoir une vue d’ensemble de l’état général des fonctions de suivi et d’évaluation dans de grands ensembles géographiques caractérisés par des attributs linguistiques ou politico-administratifs communs.

Répondre à la question de savoir quel est l’état des lieux du suivi et de l’évaluation en Afrique francophone est de ce point de vue un enjeu fondamental de recherche-action ; une investigation dont les résultats peuvent être utiles à la définition des stratégies de renforcement des capacités pour le développement de cultures évaluatives.

En effet, il est généralement admis que les systèmes de suivi et d’évaluation sont moins développés dans les pays francophones que dans les pays anglophones. Mais dans les faits, les travaux portant sur l’état des systèmes de S&E en Afrique (Basheka & Byamugisha 2015; Fraser & Morkel 2020; Porter & Goldman 2013) ont très peu analysé le contexte particulier de l’espace francophone (Goldman & Pabari 2021). Par exemple, Basheka et Byamugisha (2015) ont examiné l’évolution du S&E en Afrique d’une manière générale, tout en mettant en exergue les dynamiques locales et internationales qui y ont contribué, sans mettre en exergue la dynamique spécifique de l’Afrique francophone. De la même manière, l’étude conduite par Fraser et Morkel (2020) a le mérite d’avoir discuté de l’état du S&E en Afrique anglophone. Mais là aussi, le contexte francophone a été éludé. La faible publication de travaux sur l’état du S&E en Afrique francophone offre une perception très peu informée du retard des pays francophones par rapport aux pays anglophones.

La contribution du présent article est d’apporter des éclaircissements sur l’état des systèmes de suivi et d’évaluation, en se focalisant sur certaines des composantes clés. Il ne s’agit donc pas d’une analyse exhaustive des systèmes, ni de leur fonctionnement, ni des résultats qu’ils produisent. Il s’agit plutôt de confirmer/infirmer l’existence de certaines composantes clés de ces systèmes que nous considérons comme des prérequis à un système fonctionnel et efficace. L’analyse est effectuée à partir de données d’enquêtes conduites par les auteurs en 2021, suivant une démarche de diagnostic rapide de sorte à informer sur la prise de mesures de renforcement des capacités par les décideurs publics. La démarche est à ce titre descriptive et non comparative, bien qu’elle permette de mettre en exergue des points communs et les divergences entre pays.

L’article est organisé comme suit : une première section présente une revue de littérature sur les composantes du système de S&E au niveau des pays afin de procéder à la sélection des éléments qui seront considérés dans le cas de cette étude. La deuxième section présente la méthodologie de l’étude. Enfin, la troisième section illustre les résultats issus de la collecte des données et une dernière section est consacrée à la discussion.

En nous référant au cadre d’analyse proposé par Lahey (2010), l’état des systèmes de S&E peut être apprécié à travers deux facteurs essentiels : (1) la volonté politique en faveur du changement dans un pays ; et (2) le niveau de développement de l’infrastructure du S&E. Ces fondements sont soutenus par: (1) la vision du leadership dans le pays; (2) le caractère propice de l’environnement pour l’exercice des fonctions de S&E; (3) la capacité à fournir l’information du S&E ou la capacité technique de mesurer la performance et de fournir des informations crédibles en temps opportun; (4) la capacité des acteurs au sein du système de requérir et d’utiliser l’information du S&E. Globalement, les acteurs du système de suivi et d’évaluation comprennent les institutions gouvernementales, les ministères, les citoyens, les médias et autres parties prenantes, telles que la société civile, les bailleurs de fonds, les parlementaires ou d’autres élus. Dès lors, la construction de systèmes de S&E est tributaire du contexte particulier de chaque pays (UNEG 2012) et de la dynamique entre ces acteurs. L’existence ou la qualité d’un cadre de concertation qui intègre les principaux utilisateurs susmentionnés peut être alors un signal de l’état du système. Par ailleurs, la notion de système de S&E implique l’existence au sein du gouvernement d’une capacité à fournir et utiliser des informations sur la performance, y compris des mesures incitatives efficaces (récompenses ou sanctions) (UNEG 2012).

La dynamique de construction qui produit les éléments du système est généralement déclenchée et entretenue par des facteurs internes et externes (Fyalkowski & Aubin 2013). En ce qui concerne les facteurs externes, on peut citer la pression exercée par les partenaires techniques et financiers, tels que l’Union européenne, l’OCDE ou la Banque mondiale (Maraitre 2007 ; Furubo, Rist & Sandahl 2002), les engagements pris dans le cadre des ODD ou des conventions internationales. Par ailleurs, les facteurs internes sont caractérisés par la nécessité de mettre en œuvre des réformes administratives inspirées de la nouvelle gestion publique (Pollitt, Van Thiel & Homburg 2007; Wollmann 2003), l’existence d’une crise de légitimité de l’action publique (Berthet 2008; Varone & Magdalijns 2000), la volonté de procéder à une rationalisation budgétaire pour faire face aux déficits publics (Jacob 2005), le développement de l’analyse et de l’évaluation des politiques publiques dans le monde académique ou encore le besoin de répondre à la complexification de l’action publique ou au phénomène de pathologie législative (Cerexhe 2002) et la mise en œuvre des plans de développement. Il faut ajouter à ces éléments le processus de démocratisation qui favorise une meilleure liberté et capacité d’expression des parties prenantes en faveur de la redevabilité, l’émergence de la crise de COVID-19 et des menaces à la sécurité qui posent d’importants défis en matière de rationalisation des dépenses et d’efficacité de l’action publique. En Afrique francophone, plus spécifiquement, le basculement du mode de gestion des finances publiques en mode budget programme, à travers la mise en œuvre de directives régionales adoptées en 2008, dans l’espace Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) puis en 2009, dans l’espace Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), a renchéri le besoin d’information de performance sur les interventions de l’Etat. Le programme qui est devenu l’unité de vote du budget doit être accompagné d’un projet de performance, sur la base duquel des comptes doivent être rendus aux représentants du peuple. Par ailleurs, l’institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire et l’évolution du processus de budgétisation vers des budgets citoyens ouvrent le champ à des concertations élargies sur les choix qui sont faits et les résultats escomptés ou obtenus.

Nous retenons de ces définitions que pour cerner l’état du système de S&E dans un pays, il convient de connaître le degré d’institutionnalisation de sa pratique, le niveau de sa professionnalisation à travers la disponibilité de mécanismes de renforcement des compétences et l’engagement des acteurs non étatiques à faire la promotion du S&E en tant qu’outil de redevabilité et d’apprentissage.

Cette recherche a pour objectif de faire un état des lieux de la situation du S&E dans les pays francophones d’Afrique. De manière spécifique, il s’agira d’analyser le niveau de l’institutionnalisation du S&E dans ces pays, de la disponibilité des mécanismes de renforcement des capacités et de l’engagement de la société civile dans la promotion du S&E (Voir la synthèse des résultats dans le TABLEAU 1).

Cette étude avait pour objectif de faire un état de lieux de la situation du S&E dans les pays francophones d’Afrique. De manière spécifique, il s’agissait de présenter le niveau de l’institutionnalisation du S&E dans ces pays, de la disponibilité des mécanismes de renforcement des capacités à travers des formations académiques et de l’engagement de la société civile dans la promotion du S&E.

L’étude montre une faible institutionnalisation du S&E si l’on s’en tient au critère de l’existence d’une politique nationale d’évaluation adoptée et mise en œuvre par les parties prenantes nationales. Ce constat vient corroborer des conclusions antérieures de recherche notamment, celles qui avaient mis en lumière la faible institutionnalisation des systèmes de S&E (Bhattacherjee 2011; Coryn et al. 2011; Makadzange 2022), et leur faible déploiement afin de soutenir des politiques efficaces (Kusek & Rist 2004; Mackay 2006; Vestman & Conner 2006).

Toutefois, l’étude montre qu’au sein du grand ensemble ‘Afrique francophone’, les pays n’empruntent pas une trajectoire commune vers l’institutionnalisation du S&E. Comme l’ont souligné Varone et Jacob (2004), l’institutionnalisation de l’évaluation emprunte des cheminements divers selon les pays et, par conséquent, reflète le poids des spécificités institutionnelles et culturelles. Cette situation pouvant s’expliquer par la mesure dans laquelle le développement de l’évaluation est tributaire du type d’État dans lequel il se produit et de la nature des élites susceptibles de la porter (Duran 1993; Makadzange 2022).

Dans la logique des objectifs assignés, l’étude donne à voir des actions de renforcement de capacités indispensables pour consolider les bases de systèmes nationaux d’évaluation efficaces. Il s’agira tout d’abord d’appuyer les pays qui disposent déjà d’une politique nationale de S&E dans l’opérationnalisation totale de ces politiques à travers le déploiement de leur dispositif et leur fonctionnement pour la promotion des politiques publiques basées sur les données probantes. Dans un second temps, pour les pays disposant déjà de diagnostic de leurs capacités en S&E, il s’agira de les accompagner vers l’institutionnalisation de leur système de S&E à travers l’élaboration, l’adoption et de l’opérationnalisation de leur politique nationale de S&E. Ce processus devra se faire de manière participative et itérative, tenant compte des structures et mécanismes de S&E existants, afin de s’assurer non seulement de l’engagement des différentes parties prenantes, mais également de leur appropriation de la politique.

Pour les pays ne disposant pas encore de diagnostic de leurs capacités en S&E, il s’agira de les accompagner dans l’élaboration d’un agenda national de renforcement des capacités nationales en S&E. Cet agenda servira de base à un plan d’action pour mobiliser les partenaires techniques et financiers pour l’accompagnement de ces différents pays.

Tous ces accompagnements, qui peuvent se réaliser par les partenaires au développement (bailleurs, Systèmes des Nations Unies, etc.), devraient suivre une démarche flexible, saisissant les opportunités quand elles se présentent, car il n’y a pas une séquence fixe ni une formule unique du processus d’institutionnalisation. L’expérience montre qu’il faut saisir les opportunités quand elles se présentent en s’appuyant sur un leadership et des champions nationaux, car l’institutionnalisation étant tout d’abord un processus endogène sous tenu par les partenaires extérieurs (Boadu & Ile 2023 ; Ramasobana, Tirivanhu & Tsotsotso 2022).

Notre étude révèle un faible nombre de formations diplômantes en Afrique francophone. Différents rapports de diagnostic des capacités en S&E avaient constaté le manque de formations professionnelles en S&E dans les pays africains (Basheka & Byamugisha 2015) et plus spécifiquement dans les pays francophones (Bureau d’Evaluation des Politiques Publiques du Benin 2010; CLEAR FA 2020; Ministère de l’Economie des Finances et du Développement du Burkina Faso 2017; Réseau Sénégalais d’Evaluation 2007). Par ailleurs, ils révèlent plutôt une disponibilité et une offre plus large pour ce qui concerne les offres de formation de courtes durées sanctionnées par une simple attestation (Mbeck 2018). Ces formations continues dans le domaine du S&E sont délivrées par des institutions pionnières et les plus connues dans l’espace francophone en Afrique sont le CLEAR FA, le Programme de renforcement des capacités et d’évaluation d’impact en Afrique de l’Ouest (WACIE) et le programme de formation en suivi et évaluation de l’Institut supérieur des sciences de la population (ISSP) de l’Université de Ouagadougou. Quelques universités africaines, sur la base d’ententes, ont commencé également à offrir des formations de courtes durées en évaluation, en partenariat avec des instituts de formation comme l’Ecole nationale d’administration publique (ENAP) du Canada; ententes ayant permis la mise en place des formations délocalisées du programme de base du Programme international de formation en évaluation du développement (PIFED) de l’ENAP du Canada dans des pays tels que le Burkina Faso, le Cameroun, le Maroc, la Côte d’Ivoire, la Guinée, le Mali, la Mauritanie, le Niger, la République démocratique du Congo, le Sénégal et la Tunisie (Mbeck 2018).

Au-delà de ces formations de courtes durées et des formations diplômantes qui peinent à combler le besoin d’expert en S&E dans l’espace francophone identifié dans le cadre de cette étude, il convient pour les acteurs d’accompagner les institutions de formation universitaire dans le développement et la mise en place de programmes diplômants en S&E. L’objectif étant de soutenir la professionnalisation de la pratique de S&E dans les pays francophones d’Afrique. Il conviendrait pour les pays francophones d’Afrique d’engager le processus vers la professionnalisation de la pratique de l’évaluation. Pour cela, il est important que des efforts soient déployés aux niveaux national et régional afin de définir collectivement les bonnes pratiques et les normes de qualité en matière d’évaluation. En outre, les évaluateurs doivent réfléchir à leurs propres compétences et à leur expérience, ainsi qu’à l’importance du développement professionnel continu pour rester à jour dans l’application de divers modèles, approches, outils et méthodes. La professionnalisation entraînerait une plus grande responsabilisation en termes de transparence, de qualité et d’intégrité. Cela augmenterait la reconnaissance du métier d’évaluation, son attractivité pour les nouveaux entrants et des rapports de haute qualité pour les gestionnaires. Toutefois, comme le note Picciotto (2011), il importe de faire en sorte que cette professionnalisation ne soit pas une source de discrimination de certains praticiens ‘non qualifiés’, n’entraine l’abandon des conceptions méthodologiques innovantes et fasse la promotion de la conformité et l’homogénéité des approches.

Sur le plan de l’engagement de la société civile dans le processus du S&E dans les pays francophones d’Afrique, notre étude montre que c’est l’un des aspects les plus développés dans les écosystèmes nationaux. Rodriguez-Bilella (2017) et Kosheleva et Segone (2013) avaient déjà mis en lumière l’œuvre pionnière des VOPE dans la promotion du S&E avec une certaine disparité entre les pays. Une série d’enquêtes conduites par le Réseau francophone d’évaluation énonce des difficultés que rencontrent ces associations pour influencer l’institutionnalisation de l’évaluation dans leur pays (Loncle 2020). D’ailleurs Tarsilla (2012), dans son étude, avait démontré la nécessité du renforcement des capacités des VOPE dans la perspective de renforcement des capacités nationales en évaluation. D’une manière générale, la question du leadership des VOPE se pose avec une certaine acuité. La mobilité des leaders, qui pour la plupart exercent d’autres fonctions à temps plein (consultance, emplois salariés, entrepreneuriat, militantisme social), crée une instabilité au niveau de certaines associations, avec des cycles composés de moments forts et des périodes de léthargie. Un exercice d’autodiagnostic du Réseau national de l’évaluation au Burundi impulsé par CLEAR FA en 2016 dans le cadre de l’initiative de renforcement des VOPE francophones d’Afrique, avait relevé que ce réseau présentait plusieurs faiblesses dont: (1) l’insuffisance de moyens financiers et techniques; (2) l’absence de membres institutionnels, (3) une faible disponibilité de certains membres bien trop occupés par leurs activités professionnelles quotidiennes, (4) le niveau limité de l’expertise d’une partie des membres actifs, (5) une faible visibilité du réseau due à l’absence de soutien par des institutions publiques et PTF. Ces difficultés sont encore partagées par une bonne majorité des VOPE. Fort de ce qui précède, il convient donc de renforcer l’œuvre de ces VOPE à travers un appui institutionnel et le renforcement de leur capacité pour de meilleures actions et contributions.

Cette étude, au-delà du portrait des différents pays concernés dans le domaine du S&E et des domaines nécessitant des actions spécifiques, permet également de mettre en lumière les chantiers de recherches futures. Pour cela, il est nécessaire que des études qualitatives examinent en profondeur pour comprendre la dynamique du S&E dans ces pays et les facteurs déterminants.